Ein Beteiligungskonzept für Hannover

Endlich wird in Hannover über Partizipation diskutiert. Eine bemerkenswerte und gut besuchte Podiumsdiskussion in der Marktkirche arbeitet Ideenansätze heraus, die wir dringend benötigen. Eingeladen hatte das ‘Forum Bürgerbeteiligung’, ein Zusammenschluss aktiver Beteiligungsgruppen und Bürgerinitiativen der Stadt. Die drei aussichtsreichen Kandidaten für das Oberbürgermeisteramt in Hannover kritisieren auf der Veranstaltung den derzeitigen Zustand der derzeitigen formalen Minimalbeteiligung. Zu spät kämen die betroffenen Menschen zu den nötigen Informationen und bei der schmalen Beteiligung kämen immer nur die gleichen Beschwerdeführer*innen zu Wort. Auch wenn noch nicht alle Ideen spruchreif waren, so ist der Austausch um die besten Formate der richtige Ansatz, Dank dafür an das ‘Forum Bürgerbeteiligung’.

Warum eigentlich Bürger*innenbeteiligung? Weil die Menschen unserer Stadt mündig genug sind, sich in die öffentlichen Belange einzumischen. Sie haben ein Recht darauf, bei Stadtentwicklung mitzuwirken, denn es betrifft sie direkt. Es ist ihre Stadt und es sind auch ihre Gelder, mit denen die Stadt gepflegt und entwickelt wird. Mehr noch: Sowohl das fachliche Wissen wie auch die Kenntnis der Örtlichkeiten stellen einen sehr hohen Wert für den Planungsprozess dar. Wir verinnerlichen auf unseren Arbeitswegen oder bei täglichen Erledigungen unsere Stadt. Wir sehen die möglichen Verbesserungen und die kleinen Ungenauigkeiten. Gut gemacht, kann das Wissen der Vielen die Planung erleichtern.

Es wäre eigentlich ganz einfach, die von einem geplanten Projekt betroffenen Menschen bereits ganz früh mit ins Boot zu holen. Die Stadt Hannover könnte jedes Projekt auf ihrer Internetseite vorstellen oder auch eine Information an die betroffenen Haushalte schicken. Damit kann bereits um gute Ideen gebeten werden. Kommen dann Vorschläge, so liegen die grundlegenden Fragen den Planer*innen bereits vor der ausgearbeiteten Planung auf dem Tisch. Ideen können eingearbeitet werden. In einem zweiten Schritt werden dann die so gereiften Planungsentwürfe vorgestellt und erneut diskutiert. Das reicht für die meisten Vorhaben völlig aus. Konflikte und Fehlplanungen werden mit der frühen Beteiligung minimiert. Nur bei Planungsvorhaben mit starken Interessenskonflikten bedarf es anderer Beteiligungsformate. Auch bei großen Projekten mit weitreichenden Folgen für die Stadtentwicklung braucht es moderierter Beteiligungsverfahren.

Für große und kompliziertere Stadtentwicklungsvorhaben sollte ein Beteiligungsrat einberufen werden, der Expertise aufweist und entsprechende Beteiligungsformate passgenau zuschneiden kann. Der Beteiliungsrat sollte extern besetzt sein, da auch Stadtverwaltung und Politik Interessensakteure sind und im Konfliktfall Akzeptanz und Vertrauen für den Schlichtungsprozess unabdingbar sind.

Beteiligung ist also gar nicht so schwer. Kleine Projekte erfordern eine gute frühzeitige Information und Feedbackrunde, große und umstrittende Projekte brauchen mehr. Warum funktioniert das nicht schon jetzt? Schließlich war Hannover einmal Vorreiter der Bürgerbeteiligung mit Anwaltsplanung und bundesweit beachteten Ergebnissen aus der Sanierungsarbeit vor allem in den alten Arbeiterquartieren Lindens. Es funktioniert meines Erachtens deshalb nicht, weil sich eine Entfremdung in der Stadt breit gemacht hat. Der chronisch unterbesetzten Verwaltung ist es eine Last, neben der planerischen Abwicklung auch noch einen Strauß von Ideen aus der Bevölkerung aufzunehmen. Hinter vorgehaltener Hand wird dann von Hauptbeschwerdeführern gesprochen, die immer wieder vorsprechen. Oder das Anliegen wird nicht verstanden. Wenn aber Bürger oder Bürgerin als nervende Bittsteller*innen wahrgenommen werden, verstärkt sich das Problem auf beiden Seiten. Wenn Probleme verdrängt werden, brechen sie an anderer Stelle wieder auf. Es kommt zu Frust, Abkehr von öffentlichen Institutionen und von politischer Repräsentanz. Im schlimmsten Fall hägen dem Planungsprozess langwierige Klageverfahren an. Und auch in der Stadtverwaltung verstärkt sich so der Unmut, der Konflikt wird als Undankbarkeit wahrgenommen. Auf Veranstaltungen kommt zu offenen Anwürfen. Angst, Sorgen und Arbeitsunlust können die Folgen sein. Vieles ließe sich mit einem guten Beteiligungskonzept frühzeitig antizipieren oder umgekehrt: Was nützt uns eine “ungestörte” fachliche Planung, wenn die Akzeptanz in der Bevölkerung nicht da ist. Beteiligung bedeutet auch und sogar sehr intensiv die Beschäftigung mit und die Aneignung von Stadt, Stadtteil und Stadtgesellschaft. Gute Bürger*innenbeteiligung ist gelebte Identität.

Wir haben verschiedene Beteiligungsformate in Linden einfach mal ausprobiert. Eigentlich für uns Ehrenamtliche ein unmögliches Unterfangen. Der Erfolg war aber wirklich sehenswert. So zum Beispiel bei einer Baumaßnahme in Linden-Nord. Wir hatten einen unbefriedigenden Verwaltungsvorschlag zur Sanierung einer Straße im Bezirksrat vorgelegt bekommen. Ein paar Anrufe und Mails von Anwohnern machten schnell deutlich, dass vor allem die Verkehrssicherheit von Kindern nicht ausreichend berücksichtigt war. Wir mieteten daraufin kurzer Hand von grüner Seite aus einen Raum in der nahe gelegenen Schuleund warfen in alle Briefkästen des betroffenen Straßenabschnitts Infozettel. Es kamen tatsächlich über 50 Anwohner*innen und machten gute Vorschläge. Nicht alles im Konsens aber in einer fairen Diskussion. Wir haben die nachvollziehbarsten Änderungsvorschläge dann in den Bezirksrat eingebracht und ein Gespräch mit dem städtischen Planer ergab, dass auch dieser die Verbesserungsvorschläge für hilfreich hielt. Nach dem Umbau gab es gute Rückmeldungen und das Gefühl, einen eigenen Beitrag für das Gemeinwohl geliefert zu haben.

Ein Gegenbeispiel ist der Umbau der Benno-Ohnesorg-Brücke und des Schwarzen Bären. Trotz unserer Forderung zur ausreichenden Berücksichtigung des Radverkehrs, hat der Radverkehr heute weniger Platz als vor dem Umbau (siehe: http://blog.gardemin.de/nadeloehr-benno-ohnesorg-bruecke). Der anhaltende Protest und eine Reihe von Eingaben führten dazu, dass am Ende der stadtauswärtigen Fahrseite ein PKW-Fahrstreifen wieder rückgebaut und durch einen Zweirichtungsradweg ersetzt wurde. Auf der anderen Straßenseite ist der Radweg nach wie vor in einem gefährlichen und vollkommen unzureichenden Zustand. Mit einer guten Bürger*innenbeteiligung hätte die Brücke gleich besser und zukunftsgerichteter geplant werden können. Zukunftsgerichteter deshalb, weil vor Ort die Entwicklung von Infrastruktur, Geschäften und Wohnungsmarkt aus einer lokalen Perspektive besser eingeschätzt werden kann, während in den Planungsbüros oftmals nur technische Kennziffern herangezogen werden können. Gute Bürger*innenbeteiligung traut sich, Menschen zusammen zu bringen und auch Widersprüche auszuhalten.

Deshalb sind wir froh, wenn sich Initiativen bilden, die uns bei der Suche nach einem guten Beteiligungkonzept unterstützen. Als beteiligungspolitischer Sprecher – ja, so etwas gibt es bei uns Grünen – habe ich die wesentlichen Punkte in einem Konzeptpapier zusammengefasst:

Entwicklung eines Konzeptes von Bürger*innenbeteiligung und Information für eine kooperative Stadtentwicklung in Hannover

Bürger*innenbeteiligung hat eine gute Tradition in Hannover. Von der Anwaltsplanung bis zur Spielplatzgestaltung hat Hannover Jung und Alt mit Politik und Verwaltung in den Dialog gebracht.

• Gute Bürger*innenbeteiligung und verständliche Information sind ein unverzichtbarer Bestandteil einer mitgestaltenden, engagierten und identitätsstiftenden Stadtentwicklung.
• Strukturierte Bürger*innenbeteiligungen und eine transparente Informationsstrategie stärken das Vertrauen, erhöhen die Qualität von Planungen und Entscheidungen und sichern der Verwaltung verlässliche Verfahrensabläufe.
• Bürger*innenbeteiligung stärkt das demokratische und partizipatorische Selbstbestimmungs- und Mitwirkungsbedürfnis in der Stadtgesellschaft und nimmt Menschen vor Ort ernst.
• Bürger*innenbeteiligung bereichert die repräsentative Demokratie. Sie ermöglicht den Beteiligten Mitverantwortung zu übernehmen und anerkennt die Entscheidungsverantwortung der Bezirksräte und des Stadtrates.
• Gute Bürger*innenbeteiligung anerkennt, qualifiziert und wertschätzt den Einsatz von Bürger*innen, Politik und Verwaltung für den Erhalt und die Entwicklung der Stadt.

Die Verwaltung wird aufgefordert, für eine kooperative Stadtentwicklung ein Konzept der Bürger*innenbeteiligung und Information unter folgenden Voraussetzungen zu entwickeln:

1. Beteiligungsrat
   Für die Auswahl beteiligungswürdiger Planungs- und Entscheidungsprozesse in der Entwicklung unserer Stadt wird ein Beteiligungsrat mit fachkundigen Partizipationsexpert*innen und Vertreter*innen von in Hannover ansässigen zivilgesellschaftlichen Institutionen für Bürger*innenbeteiligung eingerichtet. Dem Beteiligungsrat obliegt auch die regelmäßige Evaluation von in Hannover durchgeführten Beteiligungsprozessen. Der Beirat spricht darüber hinaus Empfehlungen aus, welche Bevölkerungsgruppen in die jeweilige Beteiligung einzubeziehen sind.
2. Informationsportal
   Für städtische Beteiligungsverfahren wird ein Online-Informationsportal entwickelt, das eine verständliche und umfassende Information aller Einwohner*innen gewährleistet und bei Bedarf auch für Konsultationen bzw. moderierte Diskurse zu nutzen ist. Dabei ist darauf zu achten, dass ein gegenseitiger Informationsfluss ermöglicht wird, damit alle Akteure, Einwohner*innen, Politik und Verwaltung in Kommunikation treten können.
3. Erste Beteiligungsphase – Scoping (Sichtungsphase)
   Für die Vorplanung von als beteiligungsrelevant erachteten Entwicklungsvorhaben der Landeshauptstadt wird in einem definierten zeitlichen Abstand vor einer gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligung eine erste Einbeziehung von Einwohner*innen ermöglicht. Dafür entwickelt die Verwaltung einen Handlungsrahmen, der unterschiedliche Beteiligungsmethoden einbezieht (z. B. Werkstattverfahren, Workshops, Anwaltsplanung etc.) und sicherstellt, dass alle als betroffen definierten Einwohner*innen die Möglichkeit haben, unabhängig von Geschlecht, Alter, Herkunft und sozialem Status teilzuhaben. Für den Handlungsrahmen sind Leitlinien der Qualitätssicherung zu erstellen.
   Ziel der ersten Beteiligungsphase ist die Darstellung des Umrisses des Vorhabens, die Diskussion über Planungsziele, Chancen und Risiken und die Ermittlung von Anregungen und Bedenken auf Seite der Betroffenen.
   Gleichzeitig wird umfassend und verständlich über das Vorhaben informiert (Informationsportal, Ansprechpartner/innen, Infobusse vor Ort etc.).
4. Zweite Beteiligungsphase – Planungsbeteiligung
   Die Anregungen aus der ersten Beteiligungsphase fließen in die Planung des Planungs- und Entwicklungsvorhabens der Landeshauptstadt ein und werden in Planungsvarianten eingearbeitet. Die Entwürfe werden in einem zweiten Beteiligungsschritt in einem definierten zeitlichen Abstand vor einer gesetzlichen vorgeschriebenen Beteiligung der Öffentlichkeit vorgestellt. Dafür entwickelt die Verwaltung einen Handlungsrahmen und ein Informationsprofil unter den gleichen Prämissen wie unter 3.).
5. Einrichtung einer Abteilung/Einrichtung ‚Beteiligungsprozesse und Beteiligungskommunikation’
   Für das Gelingen einer beteiligungsbezogenen kooperativen Stadtentwicklung benötigt es innerhalb der Stadtverwaltung einer handlungsfähigen Abteilung/Einrichtung für ‚Beteiligungsprozesse und Beteiligungskommunikation’ mit koordinierenden und qualifizierenden und unterstützenden Aufgaben innerhalb der Stadtverwaltung. Hierzu ist in Zusammenarbeit mit dem Bürgerbüro Stadtentwicklung (als zivilgesellschaftlicher Partner außerhalb der Stadtverwaltung) ein Konzept zur Verstetigung mit ausreichenden finanziellen und personellen Ressourcen zu entwickeln.
   Für größere Beteiligungsprozesse ist auch externe Expertise und der Einsatz des vorhandenen Bürger*innen-Panels in die konzeptionelle Arbeit einzubeziehen.

Begründung:

In Hannover sind verschiedene Formen der Bürgerbeteiligung bereits seit Jahren wichtiger Bestandteil der Kommunalpolitik. Die Verwaltung der Stadt Hannover hat damit bereits erhebliche Expertise und Potenzial für die Entwicklung eines strukturierten Beteiligungskonzeptes.

Mit der Anwaltsplanung seit den 1970er Jahren bei städtebaulichen Sanierungsvorhaben, dem Stadtplatzprogramm seit 1998 und der Kinderbeteiligung bei der ökologischen Sanierung von Spielplätzen und Schulhöfen sind gute Erfahrungen gemacht worden.

Mit dem Bürger*innen-Panel steht Hannover seit Ende 2012 eine repräsentativen Online-Bürgerbefragung zur Verfügung. Bundesweite Beachtung erfuhren die Anwaltsplanungen (stadtweit und vor Ort) im Vorfeld der Weltausstellung EXPO 2000, die Verkehrsforen z. B. in der Südstadt, der intensive Expert*innen-Beteiligungsprozess für die Innenstadtgestaltung ‚Hannover City 2020+’ und der nachgeschobene Moderationsprozess zum Bebauungsplan des neuen Stadtquartiers Wasserstadt in Limmer. Sie sind gute Beispiele für die Wirksamkeit von umfassender Bürger*innenbeteiligung.

Beim 2014 und 2015 geführten Dialogprozess ‚Mein Hannover 2030’ wurde mit und von Einwohner*innen über die grundlegenden Aktionsfelder in der Kommune und auch über die künftige strategische Ausrichtung der Stadtentwicklung diskutiert. Alle Formen der Beteiligung zeigen, dass es ein großes Interesse von Einwohner*innen gibt, sich zu engagieren. Das ist zu unterstützen, denn die Beteiligung der Zivilgesellschaft ist ein elementarer Beitrag für unsere lebendige Stadt.

Information und Transparenz ist die Voraussetzung für eine dialogorientierte Verwaltung. Bürger*innenbeteiligung soll ein selbstverständlicher Teil der politischen Willensbildung sein.

Eine Bürger*innenbeteiligung, die erst nach Vorlage einer „unterschriftsreifen“ Planung begonnen wird, ist nicht ausreichend. Bürger*innenbeteiligung steht nicht in Konkurrenz mit den demokratisch gewählten Institutionen, vielmehr macht sie ihre Arbeit wirkungsvoller. Bürger*innenbeteiligung ist nicht zu verwechseln mit Instrumenten „direkter Demokratie“. Aber auch hier kann sie qualifizierend wirken.

Grundsätzlich gibt es inhaltlich keine Ausschlussthemen für Bürger*innenbeteiligung. Insbesondere gewichtige Themen sind mit guten Formen der Beteiligung, die deutlich über den gesetzlichen Beteiligungsstandard hinausgehen, zu behandeln. Das können zukünftig beispielsweise größere Projekte und Investitionen der Kommune sein, die durch weitreichende Veränderungen des Stadtbildes tief in das alltägliche Leben der Einwohner*innen eingreifen. Eine frühzeitige aktivierende Bürger*innenbeteiligung ermöglicht eine zielgerichtete und effiziente Planung, da Konflikte bereits frühzeitig erkannt und entschärft werden können. Dazu braucht es Partizipationskompetenz innerhalb und außerhalb der Verwaltung, diese gilt es zu entwickeln.

Die Erfahrungen mit Beteiligungsprozessen zeigen, dass sich mehrheitlich politiknahe Bevölkerungsgruppen an den Dialogen beteiligen. Mit der Entwicklung der Beteiligungskultur in Hannover sollen auch Bevölkerungsgruppen angesprochen werden, die nicht artikulations- und beteiligungsstark sind. Deshalb sollten projektbezogen sinnvolle Formen und ausreichende Ressourcen eingesetzt werden, die eine Beteiligung der im jeweiligen Fall relevanten Bevölkerungsgruppen ermöglichen.

[Anmerkung: Mit dem eingeführten Begriff der Bürgerbeteiligung sind alle Einwohnerinnen und Einwohner unserer Stadt gemeint, auch die ohne ersten oder festen Wohnsitz]

D. Gardemin 2017-2019